Zmiany w podatku od nieruchomości już w Sejmie. Jakie będą ich skutki?
Po kilku miesiącach intensywnych prac rząd przyjął ostateczny projekt nowelizacji ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, zawierający przede wszystkim nowe definicje budynku i budowli jako przedmiotów opodatkowania podatkiem od nieruchomości (PoN). Teraz ustawą nowelizującą zajmuje się Sejm – została ona ujęte w porządku obrad posiedzenia Sejmu, które odbywa się w dniach 6-8 listopada 2024 r.
Ustawodawca ma niewiele czasu na procedowanie ustawy, ponieważ z końcem 2024 r. przestają obowiązywać dotychczasowe regulacje dotyczące definiowania budynków i budowli na potrzeby PoN. Jest to następstwo dwóch wyroków Trybunału Konstytucyjnego wydanych jeszcze w 2023 r., w których zakwestionowano przyjęty przez ustawodawcę model subsydiarnego odwoływania się w definicjach podatkowych do przepisów prawa budowlanego. Powyższe rozwiązanie samo w sobie, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, stanowiło naruszenie przepisów Konstytucji RP, która nakłada na ustawodawcę obowiązek regulowania elementów podatku (w tym przedmiotu opodatkowania) w ustawach podatkowych.
Ostateczna wersja projektu jest z perspektywy podatników bardziej korzystna w porównaniu do rozwiązań przedstawionych w pierwszej z ustaw nowelizujących przekazanych przez Ministerstwo Finansów do konsultacji publicznych. Resort finansów wycofał się bowiem z części pierwotnych założeń do ustawy, przede wszystkim z próby wprowadzenia definicji „całości techniczno-użytkowej”, która pozwalałaby na daleko idącą możliwość rozszerzania zakresu opodatkowania podatkiem od nieruchomości, ograniczaną jedynie przez kreatywność organów podatkowych. Zagadnienie powyższe wywoływało największe kontrowersje i głosy protestu podatników. Zamiast tego posłużono się w ostatecznym projekcie pojęciem bardziej ogólnym w odniesieniu do instalacji zapewniających możliwość użytkowania budowli zgodnie z ich przeznaczeniem, a w przypadku urządzeń budowlanych odwołano się do tego, że mają być one niezbędne do użytkowania budynków i budowli i być z nimi bezpośrednio związanymi. Znowu zatem mamy pojęcie nieostre, które będzie podlegać interpretacji (zapewne rozszerzającej) organów podatkowych. Będzie to widoczne przede wszystkim w odniesieniu do urządzeń budowlanych, których katalog w ostatecznie przyjętym projekcie pozostaje otwarty. Nie ma również czytelnych granic opodatkowania, a w konsekwencji zmiana ta pociąga ryzyko rozszerzenia opodatkowania o takie obiekty jak np. rozdzielnie czy transformatory.
Zastrzeżenia innych resortów
W toku konsultacji międzyresortowych na problem definicji legalnych zwracały również uwagę inne resorty.
Ministerstwo Klimatu i Środowiska postulowało doprecyzowanie definicji urządzenia budowlanego, argumentując, że wskazana przesłanka dotycząca „niezbędności urządzenia technicznego do użytkowania budynku lub budowli zgodnie z przeznaczeniem” jest nieostra i może skutkować opodatkowaniem PoN w całości np. transformatorów, urządzeń rozdzielczych, akumulatorów czy komputerów przemysłowych jako urządzeń technicznych niezbędnych do funkcjonowania linii energetycznych. Postulat ograniczenia opodatkowania PoN wyłącznie do części budowlanych „innych urządzeń technicznych”, o których mowa w projektowanym art. 2 pkt 2 lit. c) upol, nie został jednak uwzględniony. MF wyraźnie wskazało, że opodatkowaniu PoN powinna podlegać zarówno część budowlana, jak i techniczna takich urządzeń, a wprowadzenie przesłanki „niezbędności innych urządzeń technicznych bezpośrednio związanych z budynkiem lub budowlą wskazaną w lit. a) i c) i urządzeń budowlanych do użytkowania budynku lub budowli zgodnie z przeznaczeniem” ma ograniczać ryzyko potencjalnie zbyt szerokiego zakresu opodatkowania. Powołano się na przykład komputerów przemysłowych, które zgodnie z powyższymi przesłankami i warunkiem wzniesienia w wyniku robót budowlanych mają być wyłączone z opodatkowania PoN.
Mimo zastrzeżeń ze strony innych resortów, które dostrzegły ryzyko zwiększenia zakresu przedmiotowego pojęcia budowli w odniesieniu do obecnego stanu prawnego, ponieważ za budowlę mogą być również uznane urządzenia techniczne, Ministerstwo Finansów wyraźnie wskazało, że opodatkowaniu PoN podlegać powinna zarówno część budowlana, jak i techniczna takich urządzeń oraz podtrzymało koncepcję opodatkowania „budowli w budynku”.
Ministerstwo Aktywów Państwowych rekomendowało natomiast wprowadzenie definicji legalnej pojęcia: „instalacji zapewniających możliwość użytkowania budynku zgodnie z przeznaczeniem” i enumeratywnego wymienienia urządzeń i instalacji umożliwiających użytkowanie budynku zgodnie z przeznaczeniem. Podniesiono argument, zgodnie z którym w zależności od przeznaczenia takiego budynku zakres tego pojęcia może się różnić (podano przykład instalacji tlenowej w szpitalach). Wskazano również, że na gruncie projektowanych przepisów instalacje w budynkach mogą stanowić albo integralną część budynku (w odniesieniu do których PoN mieści się w opodatkowaniu budynku) oraz odrębne budowle, podlegające opodatkowaniu PoN odrębnie od budynku, przy czym projektowane przepisy nie pozwalają na precyzyjne rozgraniczenie obu typów instalacji, co zdaniem Ministerstwa Aktywów skutkować będzie licznymi sporami prawnymi. MF nie przychyliło się jednak do postulatu, widząc potencjalne pole do optymalizacji podatkowej. Odwołało się również do standardowo podnoszonego ryzyka zmniejszenia dochodów z podatków jednostek samorządu terytorialnego, bez dodatkowej argumentacji w tym zakresie czy nawet próby oszacowania skutków fiskalnych tej zmiany.
Oba wskazane powyżej Ministerstwa dostrzegły również ryzyko zwiększenia zakresu przedmiotowego pojęcia budowli w odniesieniu do obecnego stanu prawnego, ponieważ za budowlę mogą być również uznane urządzenia techniczne, takie jak transformatory, wyłączniki, dławiki, odłączniki, przekładniki, ograniczniki przepięć, baterie kondensatorów, które zapewniają możliwość użytkowania linii elektroenergetycznych lub kablowych, stanowiąc element sieci związanej z dystrybucją lub przesyłem energii elektrycznej. Wątpliwości nie rozwiewa również dookreślenie w przepisie, że urządzenia te mają być wzniesione w wyniku robót budowalnych, gdyż rodzajem tychże robót jest również montaż. Podobny problem występuje także w przypadku urządzeń technicznych umieszczonych w obiektach kontenerowych, dla których kontener jest tylko obudową, która – co do zasady – stanowi budowlę opodatkowaną podatkiem od nieruchomości. Wskazano również na liczne spory w zakresie opodatkowania elementów składowych trafostacji toczone dziś przed sądami administracyjnymi. W odpowiedzi MF wyraźnie wskazało, że opodatkowaniu PoN podlegać powinna zarówno część budowlana, jak i techniczna takich urządzeń oraz podtrzymało koncepcję opodatkowania „budowli w budynku”.
W czym tkwi problem?
W mojej ocenie to właśnie brak definicji legalnych pojęcia: „urządzenia technicznego” i „urządzenia budowlanego”, a także „instalacji zapewniających możliwość użytkowania budynku zgodnie z przeznaczeniem”, rodzi największe ryzyka interpretacyjne po stronie podatników. Stwarza to również zagrożenie w postaci podjęcia przez organy podatkowe próby rozszerzenia zakresu opodatkowania podatkiem od nieruchomości obiektów, które do tej pory albo takiemu podatkowi nie podlegały, albo były przedmiotem sporów między podatnikami a organami podatkowymi. To m.in. obiekty kontenerowe, pawilony i kioski, czy też hale namiotowe i z powłoką pneumatyczną.
W tym miejscu trudno również pominąć fakt, że na etapie konsultacji publicznych Ministerstwo Finansów (zwłaszcza w końcowej fazie prac nad projektem) odrzucało wszystkie postulaty wychodzące od podatników, jednocześnie przychylając się do propozycji wychodzących ze strony organów podatkowych. Podnosiły one twierdzenia, zgodnie z którymi zmiana definicji budynków i budowli proponowana przez podatników skutkować będzie drastycznym spadkiem dochodów z tytułu podatku od nieruchomości, nie podając jednak żadnych argumentów na uzasadnienie swoich twierdzeń, a także nie uwzględniając faktu, że od 1 stycznia 2025 r. przychody z PoN zostaną uzupełnione o wpływy dotyczące obiektów, które do tej pory nie podlegały w sposób jednoznaczny opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości, jak – wskazywane już – hale namiotowe i z powłoką pneumatyczną, przenośne kioski i pawilony czy też kontenery (czyli z uwagi na ich specyfikę obiekty o charakterze tymczasowym).
Dodatkowo w mojej ocenie skutkiem wprowadzonej zmiany będzie ryzyko objęcia opodatkowaniem podatkiem od nieruchomości wszystkich obiektów, które na gruncie obecnie obowiązujących przepisów nie były oczywistym przedmiotem tego podatku, z uwagi na ich tymczasowy charakter i których status na gruncie podatku od nieruchomości ustalany był przede wszystkim przez sądy administracyjne. Wynikać to będzie z wprowadzanej do ustawy definicji „trwałego związania z gruntem”, sprowadzającej się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy też przemieszczenie na inne miejsce. Tutaj znowu granice będą wyznaczać potrzeby i kreatywność organów podatkowych, a także granice, które zostaną wypracowane przez sądy administracyjne.
Ostateczna czy (oby) jednak nie?
Ministerstwo Finansów zapewnia, że przekazana do prac legislacyjnych wersja projektu ma charakter ostateczny i nie zakłada wprowadzenia zmian do ustawy na etapie prac parlamentarnych. Do czasu przyjęcia ustawy należy mieć nadzieję, że argumentacja podnoszona przez środowisko doradców podatkowych przebije się do Ministerstwa Finansów, które na drodze autorefleksji wpłynie na zmianę czy też doprecyzowanie tych regulacji, które budzą największy niepokój ze strony podatników.
